14. Österreich-Tag - Behinderung und Migration
16. September 2010, Wiener Rathaus
Behinderung mit Migrationshintergrund - Erfahrungen aus der Vollziehung
Dr. Günther Schuster, Leiter des Bundessozialamtes
1.) Allgemeines:
Das Bundessozialamt (BSB) positioniert sich als zentrale Anlaufstelle bzw. Kompetenzzentrum für Menschen mit Behinderung. Die aktuellen Vollzugsschwerpunkte liegen in den Fachbereichen Arbeit (berufliche Integration), Gleichstellung (Vollziehung von Schlichtungsverfahren) und Förderleistungen im Pflegebereich (z.B. 24 Stunden-Betreuung). Eine zentrale Aufgabenstellung ist die Vollziehung von Anerkennungsverfahren (Ausstellung eines Behindertenpasses, Feststellung der Zugehörigkeit zum Personenkreis der begünstigten Behinderten) an die zahlreiche Transferleistungen im eigenen Vollzugsbereich (z.B. Mobilitäts- und Individualförderungen) oder von anderen Behörden (z.B. Finanzverwaltung durch Steuerfreibeträge und erhöhte Familienbeihilfe) bzw. arbeitsrechtliche Auswirkungen (erhöhter Kündigungsschutz für begünstigte Behinderte) gebunden sind.
In allen Vollzugsbereichen werden die Leistungen auch von Menschen mit Behinderung nachgefragt, die Migrationshintergrund aufweisen.
Im Folgenden wird auf zwei Beispiele eingegangen:
- Clearing
Eine im Rahmen der Förderverwaltung von Trägerorganisationen erbrachte Dienstleistung im Bereich der beruflichen Erstintegration
- Anerkennungsverfahren
Im Rahmen der Hoheitsverwaltung durch MitarbeiterInnen des Bundessozialamtes abgewickeltes Verwaltungsverfahren.
2.) Clearing
2.1.) Allgemeine Leistungsbeschreibung
Clearing ist eine Maßnahme der begleitenden Hilfen für Jugendliche zwischen dem 13. und 24. Lebensjahr mit Behinderung bzw. Benachteiligung am Übergang zwischen Schule und Beruf. Im Rahmen eines bis zu 6-monatigen Betreuungsprozesses werden Stärken, Fähigkeiten und berufliche Interessen erhoben. Ziel des Clearingprozesses ist es, gemeinsam mit den Jugendlichen und ihren Umfeldern den individuell passenden nächsten Schritt kurz- bzw. mittelfristig vorzubereiten und im Bedarfsfall an die Folgemaßnahme zu übergeben.
Im Behinderungsbegriff integriert sind Jugendliche mit Verhaltensauffälligkeiten, die ihre berufliche Integration deutlich erschweren bzw. Jugendliche mit schweren sozialen Behinderungen in dem Sinn, dass übliche Unterstützungsstrukturen wie z.B. Familie nicht bestehen.
Die Dienstleistung Clearing wird im Auftrag des BSB von Trägerorganisationen erbracht, im Jahr 2009 wurden etwa 7.000 Jugendliche betreut.
2.2.) Zugangssystem Schule
Die Dienstleistung Clearing wird nach Möglichkeit bereits angeboten, bevor die Jugendlichen ihre Schullaufbahn beendet haben, die Betreuung findet daher auch an den Schulstandorten und in enger Kooperation mit den LehrerInnen statt.
Eine Zugangsvoraussetzung für Clearing ist der sonderpädagogische Förderbedarf (SPF). Dieser liegt vor, wenn eine Schülerin bzw. ein Schüler infolge psychischer oder physischer Behinderung dem Unterricht ohne sonderpädagogische Förderung nicht zu folgen vermag.
Über die Zuerkennung von SPF erhalten SchülerInnen zusätzliche Ressourcen bei der Bewältigung des Unterrichtes. Jugendliche mit Migrationshintergrund sind bei der Zuerkennung des SPF zahlenmäßig stark vertreten, obwohl ungenügende Schulleistungen ohne Bestimmungsmerkmal der Behinderung (aber z. B. wegen sprachlicher Probleme) keinen sonderpädagogischen Förderbedarf begründen. Der Adressatenkreis von Clearing umfasst aber auch Jugendliche in sonderpädagogischen Zentren und Polytechnischen Schulen, hier liegt im Bundesland Wien der Anteil von SchülerInnen mit Migrationshintergrund bei jeweils mehr als 40 %.
2.3.) Methodische Aspekte im Clearing für Jugendliche mit Migrationshintergrund
Aufgrund des hohen Anteils an Jugendlichen mit Migrationshintergrund und aufgrund der damit verbundenen Genderproblematik sind die Themenbereiche Diversity und Gendermainstreaming bereits seit einigen Jahren wichtige Entwicklungsfragen in der Umsetzung des Clearings. Außerdem steht Clearing am Beginn des Prozesses der beruflichen Erstintegration, daher haben diese grundsätzlichen Prozesse besondere Bedeutung bzw. Auswirkungen auf Folgemaßnahmen.
Im Folgenden werden methodische Ansätze beschrieben, die sich im Clearingprozess bei der Betreuung von Jugendlichen mit Migrationshintergrund als hilfreich erwiesen haben:
2.3.1.) Vernetzung mit anderen ExpertInnen und Institutionen
Die strukturelle Zusammenarbeit mit Einrichtungen, die andere Lebensbereiche abdecken ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor. Besonderen Stellenwert dabei nehmen jene Organisationen ein, deren Zuständigkeit bzw. Aufgabenbereich im Zusammenhang mit dem Aufenthaltsrecht bzw. den Zugangsregeln zum Arbeitsmarkt stehen.
2.3.2.) Erkennen und Verstehen kulturspezifischer Rahmenbedingungen
Obwohl die Integrationsarbeit an sich auf die Regeln und Bedürfnisse des österreichischen Arbeitsmarktes auszurichten ist, gilt es trotzdem, Traditionen und den kulturellen Hintergrund der Jugendlichen zu beachten. So z.B. bei einem Praktikum für muslimische Jugendliche während des Ramadan bzw. bei den teilweise am Beginn der Betreuung bestehenden Ressentiments von Vätern, was die berufliche Zukunft ihrer Töchter betrifft.
2.3.3.) Nutzung vorhandener Potentiale
Die jeweilige Erstsprache kann bei Jugendlichen mit Migrationshintergrund ein entscheidender Wettbewerbsvorteil beim Erlangen eines Arbeits- oder Ausbildungsplatzes sein.
2.3.4.) Organisation und Erscheinungsbild der Clearingeinrichtungen
Von der Gestaltung der Beratungsräumlichkeiten (z.B. geschlechtsneutrale Fotos verschiedener Berufe), über die Bereitstellung von mehrsprachigem Informationsmaterial bis hin zur gezielten Personalaufnahme von BeraterInnen mit Migrationshintergrund reichen die Möglichkeiten, die Themenstellung Diversity nicht nur auf der KundInnenebene sondern auch als Organisation wahrzunehmen.
2.3.5.) Einbeziehung der Umwelten
Neben der Einbeziehung der LehrerInnen ist auch die Zusammenarbeit mit Eltern und Angehörigen zum Aufbau eines Vertrauensverhältnisses erforderlich. Hier nehmen Informationen und Erläuterungen zum österreichischen Ausbildungssystem und Arbeitsmarkt sowie aller damit im Zusammenhang stehenden rechtlichen Fragen einen besonderen Stellenwert ein.
2.3.6.) Ressourcenbereitstellung
Zur Sicherung einer prozesshaften Weiterentwicklung gilt es auch, die erforderlichen Ressourcen in den Clearingprojekten bereitzustellen. Dies steht in einem deutlichen Spannungsverhältnis zur Entwicklung von Förderbudgets und bedarf daher einer Abstimmung zwischen Projektträger und Fördergeber im Rahmen der jährlichen inhaltlichen und finanziellen Planungen.
3.) Anerkennungsverfahren
3.1.) Allgemeines
Die Anerkennungsverfahren (Erlangung eines Behindertenpasses, Feststellung der Zugehörigkeit zum Personenkreis der begünstigten Behinderten) ermöglichen Zugang zu Transferleistungen, arbeitsmarktpolitischen Förderungen und arbeitsrechtlichen Schutzbestimmungen (vgl. 1).
Der Behindertenpass ist außerdem ein niederschwelliges staatliches Dokument, das an den ordentlichen Aufenthalt – unter Beachtung der fremdenrechtlichen Bestimmungen - in Österreich geknüpft ist, sonst aber keine Zugangsvoraussetzungen hat, die unmittelbar an eine Staatsbürgerschaft geknüpft sind.
Die Verwaltungspraxis zeigt, dass etwa 1/3 der KundInnen des BSB in Anerkennungsverfahren einen Migrationshintergrund aufweist. Im Feststellungsverfahren spiegelt sich damit die Entwicklung am österreichischen Arbeitsmarkt insofern wider, als zahlreiche ältere ArbeitnehmerInnen mit langen Berufskarrieren und deutlichen gesundheitlichen Beeinträchtigungen aufgrund manueller Tätigkeiten den erhöhten Kündigungsschutz oder eine Wiedereingliederung ins Berufsleben anstreben. Im Verfahren auf Ausstellung eines Behindertenpasses spiegelt sich der erhöhte Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund an der österreichischen Bevölkerung wieder (z.B. Kriegsopfer aus dem ehemaligen Jugoslawien).
3.2.) Abwicklung der Anerkennungsverfahren
3.2.1.) Allgemeines
Die Anerkennungsverfahren sind Verwaltungsverfahren und damit nach den Bestimmungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes durchzuführen. Damit steht die Sicherstellung einer rechtmäßigen Abwicklung im Mittelpunkt des Organisationsinteresses, wobei ein gleichberechtigter Zugang für AntragstellerInnen mit Mitgrationshintergrund zu gewährleisten ist.
3.2.2.) Problemstellungen und Konfliktthemen
Im Mittelpunkt stehen Kommunikationsprobleme, die natürlich in erster Linie ihre Ursache in fehlenden Sprachkompetenzen haben. Es ist oft im Einzelfall erforderlich, komplexe rechtliche Zusammenhänge zu vermitteln bzw. zu verstehen. Erschwerend dabei ist auch, dass in den Anerkennungsverfahren die ärztliche Begutachtung ein Schlüsselprozess ist. Oft fehlt im Einzelfall eine medizinische Dokumentation, die die Abwicklung der Begutachtung deutlich erleichtern würde. Damit kumulieren die Kommunikations- und Sprachprobleme im Rahmen der ärztlichen Begutachtung.
Über diese Problematiken hinaus ist es oftmals ein unterschiedliches Rechtsverständnis, das zu Konflikten führt. Auch das Geschlecht unserer MitarbeiterInnen (weibliche Sachbearbeiterinnen, männliche ärztliche Sachverständige) steht im Mittelpunkt von Auseinandersetzungen.
Die bestehende Arbeitsbelastung der MitarbeiterInnen und der durch die beschriebenen Probleme bzw. Konflikte erhöhte Beratungs- bzw. Kommunikationsaufwand stehen in einem strukturellen Widerspruch zueinander.
3.2.3.) Lösungsansätze
Unter Beibehaltung des Prinzips, dass die deutsche Sprache in den Anerkennungsverfahren Amtssprache zu sein hat, werden Informationsblätter bzw. Ausfüllhilfen in verschiedensten Sprachen an den relevanten Stellen (z.B. offener Kundenempfang, ärztlicher Dienst) aufgelegt. Organisationsintern bestehende Sprachkompetenzen werden genutzt, um die Kommunikation in individuell schwierigen Beratungssituationen oder bei Konflikten zu unterstützen.
Ein differenzierter Umgang mit Kultur und Traditionen soll einerseits die Umsetzung von grundsätzlichen Werten (die weibliche Sachbearbeiterin ist vom Antragsteller in ihrer Rolle anzuerkennen) aber andererseits das Eingehen auf Grundhaltungen anderer Kulturen (nach Möglichkeit weibliche ärztliche Sachverständige, dort wo angebracht) ermöglichen.
4.) Schlussbemerkung
Menschen mit Behinderung, die gleichzeitig Migrationshintergrund aufweisen, sind zu einer zahlenmäßig sehr beachtlichen Gruppe unserer KundInnen geworden.
Es wird daher ein laufender interner Organisationsprozess notwendig sein, um gleichförmige Standards zu schaffen und zu erhalten.
Abschließend sei auch noch daran erinnert, dass die im Rahmen der 24-Stunden-Betreuung tätigen ca. 15.000 Betreuungskräfte fast ausschließlich weiblich sind und Migrationshintergrund haben.